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Guangzhou - RMB 890,000,000 in Pension Monies was Diverted to Other Uses and Considered a "Legal"
Mistake
May 12, 2004
JieMing Zhang, the director for Guangzhou Labor and Social Protection Department, told reporters that the fact that pension money was diverted to other uses is related to a special historical background. In 1993 China Labor Department released a file that the local government should invest its pension money to other uses to gain extra value after keeping certain amount on hand. Thus it was legal according to the national policy at that time.
廣州﹕8.9億社保基金挪用真相-----"合法"誕生的巨大錯誤
記者 鞠靖
外灘，2004年5月12日
廣州
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特殊的歷史背景下，一個巨大錯誤"合法"誕生了
代表問詢揭開黑洞
2004年3月，廣州市第十二屆人民代表大會第二次會議上，楊承華、李維光等10名人大代表聯名提出了《關於盡快收回被挪用8億多元養老保險金的議案》。於是，廣州市社會保險基金中高達8.9億元人民幣的資金被挪用一事就此暴露在公眾和輿論面前。
已經公開的資料顯示，廣州市被挪用的社保基金是1996年以前被拿去在外運營的，數額為89537.14萬元，包括25個項目，涉及21個債務單位(個人)。其中投入房地產開發的是76587萬元，佔85.54%﹔銀行及非銀行金融機構存額代銷國庫券9815萬元，佔10.96%﹔其他項目3135.14萬元，佔3.5%。據廣州市勞動和社會保障局去年12月8日在市人大代表視察時所作的有關報告中介紹，截至去年11月底，該筆款項已追回3103萬元。
黑洞源起"合法運用"
廣州市人大常委會財經委員會副主任謝慶牛說，上一屆"人大"在好幾次會議上都提到過這個問題，代表們也多次提意見。之所以市政府和市勞動局現在可以很坦誠地告訴媒體和公眾，是因為社保基金被挪用是前幾任領導手上發生的，而且並沒有違反當時的規定。廣州市勞動和社會保障局局長張杰明在接受本報記者採訪時說，代表提出的"8億多社保基金被挪用"的問題，與當時特殊的歷史背景有關。最初發生在1993年，當時國家勞動部出台文件，要求各地社會保險經辦機構在留足一定周轉資金的情況下，應把留存的社會保險基金委托給一些機構向社會進行投資，以求得社保基金的增值。所以，這些錢嚴格地講也不叫"挪用"，而是"在外營運"，因為這是當時國家政策允許的。
張杰明說，1993年國務院頒布的《企業職工養老保險基金管理規定》（國務院令第117號），允許各級社保管理機構對歷年滾存結余的養老保險基金，在保証各項離退休費用正常開支六個月之需、留足必要周轉金的情況下，運用一部分結余基金增值。廣州市8.9億元的養老保險金就是根據這一政策投資出去的。
張杰明介紹說，當時負責管理社保基金的是廣州市勞動局下屬的社會保險公司，后者又通過下屬社保實業公司，以多種形式進行投資。投資項目"基本上"都是委托國家銀行或國家信托投資公司放款，另有"部分項目"為社保實業公司對外合作經商辦企業，包括對外合作開金鋪及在保稅區合作經營倉庫。
事實上，117號文對社保基金增值保值的方式作了明確規定：一是購買國庫券以及國家銀行發行的債券﹔二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，禁止各級社保管理機構"直接經辦放款業務"，"不得經商、辦企業和購買各種股票，也不得為各類經濟活動作經濟擔保"。
今天看來，當初廣州社保實業公司對外合作開金鋪、在保稅區合作經營倉庫，應屬明顯的違規投資行為。而據了解，在那些看起來符合當時規定的投資中，由於具體運作過程缺乏有效的監督和規范，大多最終又落入私人房地產公司等違反規定的單位手中。這種運作過程操作復雜，運轉流程眾多，使得后來的人無法認定資金的最終流向，這給今后的資金追討帶來了困難。
"合法交易"的代價
位於廣州市梅東路上的梅花村大廈現在是廣州市醫保中心的辦公大樓，但是它的部分所有權現在還在農業銀行的手上。
當年，這座大樓是一家房地產公司贈送給當時的廣州市社保公司的。天下顯然沒有那麼大方的商人，這家公司的目的是希望社保公司為其貸款提供擔保。
知情人士透露，當時雙方約定，社保公司在農業銀行分三年存入5億元存款，房地產公司則贈予社保公司一幢樓。在協議履行期間，由中間人持有房產証，任何人動用房產証都須經另兩方同意。如果社保公司違約，乙方可將此幢樓用於抵押貸款。
這種做法，看起來隻是在國有銀行存款，並沒有違反當時的有關規定。但是實際上，卻是以擔保的方式，收回一棟樓作為投資回報。 此后房地產公司利用社保公司的5億元巨額存款為擔保，獲得銀行貸款。此后社保基金投資被全面叫停，社保公司無法繼續履行協議。按照雙方的約定，房地產公司以當初許諾給社保公司的這幢樓為抵押，從銀行貸走了8000萬元。由於這筆貸款至今未還，銀行也就對這幢樓保留相應的所有權。
在這個案例中，社保公司最后得到的是一幢產權不完整的樓房，而真正的好處則被房地產公司佔去了。
幕后交易難見陽光
廣州市勞動和社會保障局的有關人士告訴記者，就在幾天前，勞動局剛在一場追討資金的官司中勝訴，但是，對方不服，已經上訴到廣東省高級人民法院，官司還要繼續打下去。
這場官司的被告方是中國銀行。1998年社保基金將5000萬元存入中國銀行廣州市中山一路辦事處，存期為一年。但是，社保基金至今也未能兌付這筆存款，中國銀行拒絕兌付的理由是"涉嫌詐騙"。據稱在雙方對簿公堂的過程中，中國銀行指出，在雙方的存款協議中，隻蓋了中國銀行的公章，而沒有蓋財務專用章，中國銀行沒有收到這筆錢，因而這筆存款"涉嫌詐騙"。
事實上，這筆出自社保基金的巨額資金，已經成為一樁幕后交易的籌碼。1998年，當時的廣州市社保局原副局長蔡耀坤拍板將5000萬元社保基金轉存中國銀行廣州市中山一路辦事處，存期為定期一年。除正常的銀行定期存款利息外，廣州市社保實業公司還取得539萬元的高額利息。據張杰明介紹，這5000萬元存單並未在銀行電腦系統中登記，而是變相成為某房地產項目的貸款。各中間人均獲得數目不等的好處費，其中廣州市社保實業公司副總經理羅某就獲得60萬元，而主持拍板的蔡耀坤則先后從羅某處索賄15.5萬元。
蔡耀坤因受賄罪於2003年被一審判處十年徒刑。他也是廣州市社保基金歷任管理者中，惟一一個因為在社保基金營運過程中違法而受到法律制裁的。
權力缺乏有效監督
在這方面，一個典型的例子就是在廣州億安廣場項目上的投資。
1997年，廣州市社保基金通過中國建設銀行廣東分行委托放款，將2億余元社保基金按市場利率投入廣州市億安廣場房地產開發項目。這項投資本身已經違反了規定。早在1994年，為遏止各地社保基金競相投資而造成的混亂局面，當時的勞動部、財政部就曾聯合發布《關於加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》，明令禁止社保基金"在境內外進行其他直接投資和各種形式的委托投資"。1996年4月，國務院辦公廳又發明傳電報《關於一些地區擠佔挪用社會保險基金等問題的通報》，重申社保基金結余"主要用於購買國家債券"，"仍有結余的應按規定存入銀行專戶，不得用於其他任何形式的投資"。
但是這筆巨額資金最終還是違規放出。據知情者透露，即使是當時社保基金的直接管理者──社保局長有心要放款，2億元這個數字也已經遠遠超過了他的審批權限。按照規定，最終的拍板權應當是在當時的廣州市市長手上。社保局長沒有膽量越權放款。事實上，由於當時的市長的批准，這使得當時的社保局長得以免除責任。
"億安科技"股票神話破滅之后，2億元社保基金的收回已無可能。2003年底，億安廣場因種種糾紛被拍賣。據張杰明介紹，廣州社保基金可能從拍賣款中收回1.6億元。與當初投入的3億元相比，廣州社保基金損失近半。
廣東省勞動和社會保障廳廳長方潮貴在接受記者採訪時說，廣東已經制定了《社保基金監督條例》，目前在省人大一審已經通過，正在二審。這個條例中要求建立基金監督委員會，工廠、社會、職工等各界共同監督。"但監督條例出台后，我的想法是加大社會監督力度。社會監督威力比較大，社會監督、輿論監督、媒體監督都很有效。單單政府部門的內部監督力度還不夠，同時老百姓感覺不透明。錢是參保人的，不是財政的錢，社會監督可以讓那些市長不敢動社保的錢！"
追債苦旅遙遙無期
如今廣州市政府對社會保險的重視程度，在張杰明的任命上可見一斑。現任廣州市勞動和社會保障局局長張杰明原任廣州市審計局副局長。謝慶牛介紹說，他是中南財經大學的財政學博士，是廣州市委書記林樹森專門從高校要來的幾位博士之一。
廣州市勞動局的工作人員告訴記者，張杰明是一個辦事雷厲風行、敢說敢做，而對於權力使用卻又謹慎小心，對於資金的使用，自己從來不一個人做主，而在別人分管范圍內的工作，他也一般不插手干預。
據張杰明介紹，追討工作從1997年廣州市社保局成立時即已開始，但前期的追討效果並不理想，因為負責"追債"的人正是當年放款的人。直到2000年，原勞動局和社保局合並為勞動和社會保障局，由當時的廣州市常務副市長為主任，以勞動和社保局局長為副主任，監察局等幾個部門參加，廣州市成立了追收社會保險基金在外營運領導小組辦公室，追討工作才取得明顯收效。
"我們追債都是毫不含糊的，都是通過法律程序來處理，盡最大努力減少社保基金的損失。"張杰明說。
由於法律程序復雜，工作難度很大，張杰明表示現在還不能給出一個明確的時間表。根據現行國家有關規定，社保基金不可以進行營運，因此廣州社保基金涉及的營運項目必須全部變現收回。"這個原則我們是絕對不會動搖的！"至於會損失多少現在很難說，可以預見近期能夠收回3~4個億，其他還要繼續追。但是損失是不可避免的，因為有些項目盡管勝訴了，但是對方已經沒有財產可以執行。張杰明說，廣州養老保險基金在安全方面是沒有問題的。從2001年開始，政府每年都預算有5000萬元社保風險准備金存入財政專戶，這些錢將來會用來彌補損失。
當然，損失已經造成，政府能來彌補窟窿的錢，也是納稅人的血汗錢，本來可以用於增加社會福利的其他地方。
究竟誰來負責？
追究當事人的責任，這已經被人們看做對一次事故或者案件善后處理的關鍵一環。但是，在廣州社保基金被挪用的問題上，似乎很難找到這樣的具體責任人。
從1993年社保基金被挪用以來，廣州尚未有人因此承擔責任。
曾違規挪用5000萬元社保基金投資房地產的原廣州市社保局副局長蔡耀坤被判刑10年，但其獲罪是因受賄而非挪用社保基金。
在蔡之前，廣州市社保公司的第二任經理劉雨宏因"生活作風問題"被開除黨籍，降職兩級﹔第三任經理段文亮因裝修社保公司辦公大樓受賄而被判刑。劉、段在任期間，正是挪用社保基金的重災時間。
張杰明和謝慶牛均認為，社保基金被挪用與用人的關系其實不大，重要的是當時的政策和環境允許這樣做，因此無法就此追究當事人的責任。
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