Почему провалилась пенсионная реформа

Независимая газета

Россия

15 августа 2006 г.

О кризисе российской пенсионной системы можно говорить уже вполне уверенно. Казалось бы, всего четыре года назад в стране началась столь долго и тщательно готовившаяся пенсионная реформа. Пенсии выплачиваются в срок, постоянно индексируются. И - кризис? Что же происходит? 

О кризисе российской пенсионной системы можно говорить уже вполне уверенно. Казалось бы, всего четыре года назад в стране началась столь долго и тщательно готовившаяся пенсионная реформа. Пенсии выплачиваются в срок, постоянно индексируются. И - кризис? Что же происходит? 

Напомню, что до 1 января 2003 года пенсии выплачивались исключительно за счет текущих поступлений обязательного страхового взноса (28% от фонда оплаты труда). Именно поэтому система называлась распределительной, или солидарной (в смысле солидарности поколений). В рамках реформы из взноса в общий котел была вычленена небольшая часть (от 2 до 6 процентных пункта), которая начала переводиться на индивидуальные накопительные счета тех, кому до выхода на пенсию оставалось 10 и более лет. Тем самым, конечно, в некоторой степени были ущемлены материальные интересы нынешних пенсионеров. Если на момент начала реформы коэффициент замещения (отношение средней пенсии к средней заработной плате по стране) был 33%, то теперь - лишь 28%. И этот показатель будет продолжать снижаться еще продолжительное время, что, впрочем, предполагалось. 

Средства, которые аккумулируются на накопительных счетах, подлежат инвестированию. Каждый владелец такого счета выбирает управляющую компанию (государственную или частную). Компания вкладывает деньги в разные активы (государственные ценные бумаги, акции и т.д.), обеспечивая не только сохранение номинальной суммы, но и инвестиционный доход, позволяющий сохранить и нарастить в реальном исчислении хранящиеся на накопительных счетах деньги. 

Однако ход пенсионной реформы был серьезно нарушен очень скоро после ее начала. Что же произошло? 

Финансово-экономический блок правительства в 2002 году смог пробить преобра зование страховых тарифов на пенсионное, социальное и медицинское страхование в единый социальный налог (ЕСН). Это повлекло за собой цепь событий, приведших к нынешнему пенсионному кризису. 

Герман Греф и Алексей Кудрин так и не смогли понять разницу между "страховым взносом" и "налогом". Страховой взнос - отложенная заработная плата, которая возвращается человеку при наступлении "страхового случая", в данном случае - достижение пенсионного возраста. Концентрируются эти взносы в изолированных от государственного бюджета фондах - в том числе Пенсионном. Налог же представляет собой безвозвратно изымаемые средства, которые растворяются в казне и используются на любую цель - от содержания армии до погашения внешнего долга. Использование страховых взносов, в перспективе взимаемых не только с работодателя, но и с работника, открывает перспективы для реального социального партнерства. Например, для передачи права на установление тарифов в систему обязательного социального страхования через заключение специального соглашения между профсоюзом (или другим представителем работников) и объединениями работодателей. Государство при этом выполняет роль беспристрастного арбитра. Чем не один из путей формирования реального гражданского общества? 

Введение ЕСН обосновывалось и тем, что у предприятий станет намного меньше формальностей и хлопот по переводу средств в Пенсионный и другие социальные внебюджетные фонды. Но практика показала, что это не так. Бухгалтеры как заполняли отдельную платежку в каждый из этих фондов, так и заполняют. Ничего не изменилось и с постановкой на учет новых налогоплательщиков. 

Зато у бизнеса появился дополнительный повод пожаловаться на чрезмерный размер налогов. И с 1 января 2005 года базовая ставка ЕСН была сокращена с 35,6% до 25,1% от фонда оплаты труда. Наивные люди в правительстве считали, что сэкономив предпринимателям 280 млрд. руб., общество почти сразу же получит существенное обеление зарплат, выплата пониженного ЕСН с которых позволит закрыть образовавшуюся брешь в бюдже те прежде всего Пенсионного фонда. А для подстраховки решили сэкономить на работниках среднего возраста - их отрезали от участия в накопительной части пенсионной системы. Это дало Пенсионному фонду дополнительно несколько десятков миллиардов рублей для выплаты текущих пенсий (что никак не делает погоды в этом вопросе). Зато обществу был послан очередной негативный сигнал: государство по отношению к собственным гражданам может менять правила игры чуть ли не ежегодно и в любую сторону. Какое уж тут доверие к реформам! 

Конечно, ненаивные предприниматели не предприняли ничего серьезного по выведению зарплаты из тени. В результате в бюджете Пенсионного фонда образовалась приличная дыра. Заполнять ее пришлось прямыми вливаниями из федерального бюджета. Ситуация стала настолько серьезной, что законом было разрешено (при крайних обстоятельствах) отправлять в текущие выплаты пенсий средства Стабилизационного фонда. Правда, до этого не дошло из-за превосходящего все прогнозы профицита федерального бюджета. 

Но что мы имеем по факту? Уже до 30% средств Пенсионного фонда не носят страховой характер (даже если считать ЕСН эрзацем страхового взноса). Расчеты показывают, что эта доля будет неизбежно расти все ближайшие годы и через несколько лет достигнет 50 и более процентов. На практике это будет означать, что пенсионная система окончательно утратила страховой характер и стремительно трансформируется в советское пенсионное обеспечение. Размер пенсии снова не будет напрямую связан с индивидуальным заработком (причем без всяких верхних ограничений), а станет пособием по старости, размер которого устанавливается государством исходя из ведомых только ему одному критериев. Так недалеко и до ликвидации Пенсионного фонда (в целесообразности его сохранения уже усомнился Алексей Кудрин). В результате перед нами вовсю маячит перспектива возвращения к старому, доброму советскому пенсионному вспомоществованию. 

Пенсионную реформу подкосили еще два обстоятельства. 

До сих пор не принят закон "О профессиональных пенсионных системах", который должен был перевести финансирование досрочных пенсий с Пенсионного фонда на работодателей. Сейчас до 20% работающих уходят на пенсию на 5-10 лет раньше из-за вредных условий труда, пребывания в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Более длительное пребывание на пенсии требует и более значительных выплат в Пенсионный фонд. Это и есть страхование. Но сейчас молодые пенсионеры содержатся не за счет специальных дополнительных взносов, а на средства из общей копилки. Тем самым сдерживается и повышение выплат остальным пенсионерам. 

Главная же опасность вытекает из самого характера пенсионной реформы. Речь о судьбе накопительной части. У тех, кто готовил эту реформу (автор возглавлял в 1997-2003 годах департамент социального развития аппарата российского правительства и потому себя относит к ним), были, как оказалось, завышенные ожидания по поводу перспектив сохранности средств, откладываемых на индивидуальные накопительные счета. До сих пор менее 10% работников, у которых открыты такие счета, выбрали для управления находящимися там деньгами частные управляющие компании и негосударственные пенсионные фонды (НПФ). Внешэкономбанк, являющийся государственной управляющей компанией, имеет право вкладывать оказавшиеся в его распоряжении сотни миллиардов рублей только в государственные ценные бумаги, а они, при всей надежности, далеко не всегда дают прибыль, позволяющую покрыть инфляционные убытки. В первой половине текущего года Внешэкономбанк получил 2,5% доходности при официальной инфляции в размере 6,5%. 

И у частных управляющих компаний ситуация немногим лучше. Несмотря на возможность инвестировать в акции, имеющие хождение на Российском фондовом рынке, и на другие инструменты, доходность и здесь не всегда удовлетворительна. Причина не в непрофессионализме, а в состоянии Российского фондового рынка. Он, во-первых, до сих пор небольшой по объему и, во-вторых, демонстрирует резкие скачки в обе стороны. Казалось бы, в чем проблема? Нужно разрешить Внешэкономбанку и частным управляющим компаниям инвестироваться в акции на мировых биржах и в зарубежные государственные ценные бумаги. Такие предложения сейчас обсуждаются в российском правительстве. 

Однако проблема куда глубже: серьезные трудности испытывает вся мировая финансовая система. Вот только некоторые из этих трудностей: колоссальный американский внешний долг и текущий дефицит государственного бюджета США, неустойчивость ведущих рынков акций и ценных бумаг, неразрешенные противоречия внутри Всемирной торговой организации, нарастающее напряжение по линии Север-Юг. 

Глобальные финансовые проблемы ставят под вопрос оправданность использования столь модной еще недавно в мире накопительной (или смешанной, как в России, распределительно-накопительной) пенсионной системы. В то же время хотел бы напомнить, что альтернативы пенсионным реформам нет практически нигде. В бедных, но развивающихся странах экономический и социальный прогресс невозможен без создания системы материальной поддержки пожилых людей. В экономически развитых странах, где институт пенсионного страхования существует по крайней мере несколько десятилетий, необходимость реформ напрямую диктуется демографией. 

Население развитых стран быстро стареет. В частности, это отражается в соотношении числа работающих и пенсионеров. Распределительная пенсионная система может работать эффективно (то есть обеспечивая без перебоев минимальный стандарт Международной организации труда по коэффициенту замещения - 40%) при упомянутом соотношении в размере не менее 3:1. Для сравнения: в России, где процесс старения также прогрессирует, данное соотношение уменьшилось до 1,7:1. Ничего не делать в этой ситуации - означает, что даже для выплат небольших пенсий нынешним пожилым людям придется постоянно повышать страховые взносы (налоги) из фонда оплаты труда сегодняшних занятых. Расчеты показывают, что уже через 10-15 лет тот же ЕСН, в части, направляемой в Пенсионный фонд, нужно будет повысить до 40-45%. Это приведет к окончательному уходу экономики в тень и все равно не решит проблему финансового наполнения пенсионной системы. 

Может быть, пойти по пути повышения пенсионного возраста? В большинстве европейских стран, в Северной Америке и Японии на пенсию уходят не ранее чем в 65 лет (мужчины) и 62 года (женщины). Можно увеличить эти возраста еще на 2-3 года. Но в дальнейшем общество сталкивается с тем, что при очень высокой средней продолжительности жизни люди после 70 лет в своей массе уже физически неспособны работать. Наступает время длительного заслуженного отдыха. Поэтому можно с уверенностью сказать, что в мире такой резерв для поддержания устойчивости пенсионных систем, как повышение пенсионного возраста, практически исчерпан. 

Что касается России, то у нас по мировым меркам крайне низкий возраст выхода на пенсию - 60 лет у мужчин и 55 - у женщин. При этом, как отмечалось, 20% работников абсолютно законно выходит на пенсию на 5-10 лет раньше. Однако повышению пенсионного возраста в России препятствует много факторов. Например, позорный и всем известный факт: средняя продолжительность жизни мужчин у нас 58 лет. Это не означает, что все мужчины не доживают до пенсии. Большей части это удается. Но такое положение дел никак не меняет крайне негативного отношения российского общественного мнения к каким-либо попыткам повышения пенсионного возраста. Монетизация создала характерный прецедент реакции населения на всякие рискованные социальные новации власти. 

Есть и другая, чисто экономическая, причина, делающая это предложение бессмысленным. Сейчас большинство людей предпенсионного и раннего пенсионного возраста неконкурентно на российском рынке труда. Даже работники с высшим образованием вынуждены, чтобы прокормиться, соглашаться на любую работу. Идут в вахтеры, гардеробщики, консьержи. Повысив пенсионный возраст даже на 2-3 года, мы, во-первых, лишим части дохода (пенсии) 62-63-летних мужчин и 57-58-летних женщин и, во-вторых, существенно увеличим финансовую нагрузку на государство из-за необходимости выплаты пособий по безработице дополнительным ко нтингентам. 

Что же делать? С моей точки зрения, нужны свежие, нестандартные идеи. Одну из них, напрямую связанную с нынешней демографической ситуацией, я хотел бы предложить для обсуждения. Это переход преимущественно на внутрисемейные схемы пенсионного страхования. 

Наше население, разочарованное перспективами государственного пенсионного обеспечения и не находящее достойной компенсации через коллективное пенсионное страхование, вдруг может начать осознавать, что самый надежный залог обеспеченной старости - собственные дети. Еще не так давно наши прадеды не ограничивали число рождений, что позволяло им компенсировать отсутствие пенсий. Речь идет не о возвращении к патриархальным крестьянским традициям, когда значительная часть детей умирала в младенческом возрасте, а оставшиеся окупали свое существование, работая с младых лет. 

Сейчас для того, чтобы обеспечить себе достойную старость, родители должны, во-первых, позаботиться о здоровье ребенка, во-вторых, дать ему надлежащее образование и, в-третьих, воспитать в русле семейных ценностей. Это требует существенных расходов, тем более помноженных на нескольких детей. Тем самым прежде всего у мужчин появляется дополнительный стимул зарабатывать, повышать свою квалификацию. Тут очень к месту одна из новаций реформы образования - переход к непрерывному обучению на протяжении всей трудовой жизни. Для женщин рождение и воспитание не одного ребенка означает сосредоточение на семейных делах, что поможет избежать детской безнадзорности и неблагополучия. А если понадобится вернуться на рынок труда, то тут поможет все та же система непрерывного образования. 

Взрослые дети в этой схеме, конечно, отделяются от родителей. Но остаются финансовые связи. И не обязательно в виде передачи наличности. Возможны семейные пенсионные схемы, когда хорошо зарабатывающее поколение 30-40-летних открывает именные счета для родителей в банках или негосударственных пенсионных фондах. Были бы только в порядке эти финансовые институты. Может, это и станет оптимальной мо делью пенсионной системы, соединяющей принципы семейной солидарности с современными рыночными инструментами? А заодно наметится перелом в наших невеселых демографических перспективах.