back

По-разному заслуженный отдых

Differently Deserved Pension

Тимофей ЖУРАВЛЕВ

By Timofey Zhuravlev

День, 06 ноября 1999

Den, November 6, 1999

ФОТО АП

Sum: Data published recently by the Ministry of Labor and Social Policy of Ukraine clearly show that there is an elite group among pensioners, and in the same time the rest 95% of pensioners live below the poverty line. The elite group is comprised of the former military and police servants, public servants, prosecutors, judges, custom servants, people with Chernobyl status, and peoples deputies. The rest majority of the pensioners, including the veterans of the World War II and the victims of repressions, do not belong to the elite group.

За годы независимости пенсионная система превратилась в средство обеспечения чиновничьей старости

Опубликованные недавно Министерством труда и социальной политики данные о состоянии пенсионной системы Украины красноречиво свидетельствуют об образовании «украинской элиты» уже среди пенсионеров в то время, как 95% пенсионеров живут за чертой бедности. В так называемую «элиту» входят — военнослужащие и «лица командного и рядового состава органов внутренних дел», госслужащие, прокуратура, судьи, таможенники, чернобыльцы и народные депутаты. К «элитарным» пенсионерам не относится оставшееся большинство, в том числе ветераны труда и Великой Отечественной войны, жертвы репрессий.

ЭЛИТА СРЕДИ ПЕНСИОНЕРОВ

Сегодня во всех странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы государственные системы «срочных выплат» находятся в жестоком кризисе. Украина не является исключением из этого правила — существующей пенсионной системой недовольны практически все: начиная с чиновников и заканчивая пенсионерами. Всей своей трудовой жизнью граждане страны зарабатывают пенсию, но ее размеры зависят в первую очередь от того, какую профессию человек выберет, сможет ли стать начальником или попасть в категорию «заслуженных».

После отмены в 1992 году «персональных пенсий» все пенсионеры вроде бы уравнялись в правах, а, соответственно, и размерах пенсий. Прошло семь лет. За это время всех, вышедших на заслуженный отдых, успели разделить на одиннадцать категорий! Это, естественно, повлекло за собой и дифференциацию размеров пенсий.

В условиях советской экономики наибольшая пенсия, которая назначалась персональным пенсионерам, отвечала показателю средней заработной платы работников, занятых в народном хозяйстве. Сегодня же у отдельных категорий максимальная пенсия больше средней зарплаты в 4-5 раз, а по отношению к средней государственной пенсии — более чем в 10 раз… В годы независимости отечественное чиновничество переориентировало агонизирующую солидарную пенсионную систему на обеспечение собственной старости. Так созданы пенсионные системы для государственных служащих, пенсии которых достигают 500 гривен, у военнослужащих, работников органов МВД и прокуратуры, судей — от 200 до 600 гривен, у народных депутатов — до 600 гривен. А у некоторых категорий населения пенсии превышают 1000 гривен (категории пенсионеров в соответствии с действующим законодательством — в таблице на 5-й стр.).

Однако есть и другая сторона этой медали — известно, что голодными пенсионерами намного легче управлять. То есть, когда размеры пенсий и сроки их выплаты зависят от государства, то автоматически пенсионеры переходят в разряд легко управляемого стада.

ПОГАШЕНИЕ ПЕНСИОННЫХ ДОЛГОВ — РАЗНОВИДНОСТЬ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИГРЫ

Пенсионное обеспечение сегодня регулируется Конституцией Украины, межгосударственными договорами и 19-ю законодательными актами. Кроме столь многочисленных законов, ситуацию вокруг пенсионных выплат усложняет высокая задолженность по выплате пенсий. Несмотря на то, что правительство в последние месяцы активно использует международные кредиты (которые придется отдавать с процентами) на погашение этой задолженности, ситуация, по данным Федерации профсоюзов Украины, не меняется. Наоборот, с 1 января 1998 года по октябрь этого года задолженность выросла с 1,2 миллиарда гривен до 1,61 миллиарда. Самым потрясающим ростом, по данным главы пенсионного фонда Украины Бориса Зайчука, порадовал период с 1 января по 1 марта этого года, когда задолженность выросла с 1,97 миллиарда до 2,362 миллиарда гривен.

Эксперт международного центра перспективных исследований Виктория Якубович объясняет сложившуюся ситуацию с задолженностью по выплате пенсий тем, что правительство манипулирует средствами Пенсионного фонда. «Средства Пенсионного фонда состоят непосредственно из страховых взносов работающих и поступлений из государственного и местных бюджетов. Фактически Пенсионный фонд сначала выплачивает пенсии, а потом получает компенсацию от государства. Таким образом, в существующую систему заложена возможность манипулирования средствами Пенсионного фонда, когда деньги направляются не на выплаты пенсий, а на другие цели. В последние годы затраты Пенсионного фонда возмещаются несвоевременно и не в полном объеме. Это приводит к дефициту бюджета Пенсионного фонда, которого могло бы и не быть, если б Пенсионный фонд выполнял только свою непосредственную функцию — выплату пенсий».

В свою очередь, вице-премьер Сергей Тигипко не считает Кабмин виновным в создавшемся дефиците пенсионных средств. «Правительство сейчас компенсирует ту задолженность, которая имеется перед бюджетом Пенсионного фонда. В течение последних трех месяцев мы постоянно отчисляем определенные суммы. Мы абсолютно согласны с позицией о разделении финансовых потоков, однако есть вторая проблема — как совместить те выплаты, которые были предусмотрены Пенсионным фондом из бюджета (имеются в виду пенсионеры, выплата пенсий которых зависит от государственного и местных бюджетов. — ), на это должны ответить и законодательная, и исполнительная власть вместе. То, что предусмотрено в бюджете 1999 года, мы выплатим, а больше и манипулировать нечем…», — заявил он.

За рубежом также возникают проблемы с пенсионным обеспечением и тоже по вине государства. «В Канаде, например, были проблемы с некоторыми пенсионными фондами, — рассказывает исполнительный директор Канадско-Украинского проекта законодательного сотрудничества Джим Якута. — Например, подобная ситуация сложилась с пенсионным фондом работников учебных заведений провинции Альберта. Тогда бухгалтеры Пенсионного фонда и аудиторы прогнозировали, что, возможно, в течение года этот фонд обанкротится и оставит необеспеченную задолженность в сумме нескольких миллиардов долларов. Произошло это потому, что правительство имело определенную задолженность, накапливающуюся в течение 20 лет…».

Однако независимые эксперты, оценивая публикуемый бюджет Пенсионного фонда, где все цифры выглядят более чем оптимистично, называют и другие причины мажорности отчетов и неудовлетворительности социальных выплат. По их мнению, это происходит потому, что часть налогов выплачивается в Пенсионный фонд в натуральном виде. Поэтому и часть выплат пенсионерам производится в натуральной форме. Это искривляет фактические цены, потому что продукция засчитывается как пенсионные взносы по более высокой цене, чем те цены, по которым она выплачивается пенсионерам.

Официальные же объяснения, как правило, ограничиваются лишь сетованием на увеличение размеров пенсий, ранним выходом на пенсию и большим количеством «категорий лиц, которые имеют пенсии на льготных условиях с понижением пенсионного возраста и установлением повышенного размера пенсий». По данным Министерства труда и социальной политики, с 1990-го по 1997 год количество пенсионеров, которым было дано право досрочного выхода на пенсию по возрасту, увеличилось вдвое.

В Пенсионном фонде назвали еще одну причину дисбаланса пенсионной системы Украины — «сегодня человек может выбрать для себя очень льготные условия для начисления пенсии — либо за последние 24 месяца перед выходом на пенсию, либо выбрать любые пять лет из любой десятилетки непрерывного трудового стажа. Если же сравнить среднюю зарплату на протяжении всей трудовой деятельности человека и предлагаемую человеком среднюю зарплату для расчета своей пенсии (из выбранного им периода), то последняя всегда на 20—25 процентов выше. Получается, что в Пенсионный фонд поступает меньше денег, чем из него хотят взять».

ПОЯВЯТСЯ ЛИ ПОСЛЕ РЕФОРМЫ «НОВЫЕ ПЕНСИОНЕРЫ»?

Сегодня в стране сложилась ситуация, когда выплачивается две зарплаты — одна официальная, а другая «в конвертах». Из- за этого страдает в основном государство, поскольку недополучает средства в виде налогов. Естественно, это сказывается и на существующей солидарной пенсионной системе, которая уже не в силах обеспечивать даже текущие пенсионные выплаты. Реформировать эту систему путем применения каких-либо мер, связанных с ликвидацией дефицита Пенсионного фонда или введения новых нетрадиционных налогов, уже не имеет смысла, потому что эти попытки не обеспечивают связь между пенсионным взносом и выплатами.

Между тем во Львовской области прошел эксперимент по персонификации пенсионных счетов. Суть его — создание информационной системы, в которой накапливается информация о тех, кто сегодня работает — где, кем и сколько времени работал человек, какую получал зарплату, какие производились отчисления в Пенсионный фонд. В результате эксперимента, поступления в Пенсионный фонд увеличились на 19,8%. Сейчас этот эксперимент распространяется по всей Украине.

Тем не менее, в целом это не решает проблемы. А потому сегодня существует два варианта дальнейших преобразований: индивидуализация пенсионного обеспечения и усовершенствование социального страхования. Первый из них предполагает достаточно радикальную пенсионную реформу и создание трех уровней пенсионного обеспечения. Сторонники социального страхования предлагают совершенствовать только существующую систему, принципиально ничего в ней не меняя (концепция индивидуализации пенсионного обеспечения, соответствующий законопроект находятся на стадии согласования).

Первый уровень (обязательный) — традиционная солидарная система пенсий из текущих поступлений (когда работающие своими взносами финансируют выплату пенсий сегодняшним пенсионерам). В данном случае в Пенсионный фонд поступают те средства, которые автоматически начисляются работодателем при выплате заработной платы и никоим образом не влияют на ее размеры. Так создается система минимальных пенсионных выплат, гарантированных государством. Размер пенсии зависит от продолжительности внесения пенсионных взносов и величины заработной платы. Система управляется государством.

Второй уровень (обязательный) — система индивидуальных пенсионных счетов. Взносы на персональные пенсионные счета планируется постепенно увеличивать от 2 до 9%. Так планируется установить связь между взносами и выплатами — накопленные взносы и доход по ним являются частной собственностью участников, причем сумма сделанных взносов определяет размер будущей пенсии. Накопленными сбережениями должны будут распоряжаться специализированные компании по управлению активами. Причем, предполагается, что собственные капиталы таких предприятий должны составлять не менее 400 тысяч евро.

Уровень третий (добровольный) — это система дополнительных добровольных индивидуальных пенсионных сбережений. Планируется, что в пенсионном страховании будут принимать участие негосударственные пенсионные фонды, банки, страховые компании и другие финансовые институты. Однако перечисленные организации должны будут заниматься только сбором и хранением пенсионных вкладов, а инвестированием — только упомянутые компании по управлению активами.

Проведение самой пенсионной реформы также планируется в три этапа. На первом — введение персонифицированного учета (создание первого уровня), что уже происходит. На втором — организация работы негосударственных пенсионных фондов (создание третьего уровня) и отработка механизмов инвестирования собранных средств. И на третьем этапе — введение второго обязательного уровня социального страхования. В новой обязательной системе страхования (второго уровня) на персональные пенсионные счета с 2001-го до 2005 года будет отчисляться 1— 2% от заработной платы с ежегодным увеличением на 1—2%. В 2005 году планируется выйти на уровень отчислений до 5—9 процентов от зарплаты.

«МОЛОДЫХ» ПЕНСИОНЕРОВ СТАНЕТ МЕНЬШЕ

Одной из проблем пенсионного обеспечения специалисты считают «молодой», по сравнению с западными странами, возраст наших пенсионеров. Пенсионный возраст планируется поднять в среднем на 5— 10 лет. Однако единого мнения по этому поводу еще не выработано, поскольку, как заявил вице-премьер С.Тигипко, «пока что страна к такому шагу не готова»... Еще один аргумент в пользу сохранения «статус кво» — это мнение экспертов о том, что повышение пенсионного возраста автоматически увеличивает безработицу среди более молодого населения страны. Например, в Германии для уменьшения в несколько раз уровня безработицы готовится понижение пенсионного возраста.

В целом проект пенсионной реформы оставляет впечатление продуманной системы. Однако у многих экспертов возникают сомнения по поводу того, что предлагаемая система в существующем виде не позволит государству запустить свою руку в карман вкладчиков, то есть заставить организации, управляющие пенсионными активами, вложить максимум накопленных средств в государственные ценные бумаги. По этому поводу вспоминается печальный опыт вкладов населения в Сбербанк СССР, которые до сих пор остаются непогашенными.

ПЕНСИОННЫЕ РЕФОРМЫ ЗА РУБЕЖОМ

Сначала в странах центральной и восточной Европы, в том числе и в Украине, идея реформы сводилась к усовершенствованию действующей солидарной системы. Однако со временем в ряде стран появились планы перехода от солидарного накопительного принципа к капитализации доходов пенсионеров.

Одну из таких моделей (индивидуальную) реформы пенсионного обеспечения пятнадцать лет назад применила Чили. С 1981 года эта страна перешла от солидарной системы срочных выплат к системе индивидуальных пенсионных счетов (ИПС). До последнего времени чилийский опыт выглядел достаточно привлекательно. Работники ежемесячно перечисляли десять процентов зарплаты в один из 13 частных пенсионных фондов. Эти активы росли поражающими воображение темпами и достигли $33 млрд., что составляет 40% валового национального продукта Чили. Этот огромный фонд сбережений помог развитию финансового рынка страны и поддерживает быстрый рост ее экономики. Государство же только гарантирует пенсионерам минимальные выплаты в рамках системы социального обеспечения.

Однако через пятнадцать лет хваленая чилийская модель начала давать сбои. Реальные доходы по частным пенсионным вкладам в 1995 году были отрицательными, а в 1996 году составили всего лишь 3,5%. Тогда специалисты выделили две главные проблемы новой системы: чрезвычайно большие административные затраты и плохо диверсификованные инвестиционные портфели фондов.

Латвия взяла за основу шведскую модель условных или номинальных пенсионных счетов, которые ввела с 1996 года. Взносы «оседают» на индивидуальном условно-сберегательном счете, на который насчитывается процент, соответствующий темпам росту заработной платы (после уплаты налогов). Размер пенсии зависит от суммы накопленного работающим капитала (взносы плюс условно заработанный процент) и ожидаемой продолжительности жизни лиц, достигших пенсионного возраста. Пенсии индексируются согласно уровню инфляции. В 1999 году планируется ввести 2-й уровень — обязательные сберегательные счета. Подготовка к введению 3-го (добровольного) уровня должна стать основой для получения опыта работы с финансовыми рынками.

В Польше с января 1999 года тоже введена трехуровневая система, подобная венгерской. Страховые взносы в размере 45% разделяются между обязательными первым солидарным (36%) и другим накопительным уровнями (9%). Пока что польское правительство не имеет намерений сокращать общий тариф налога на пенсионное обеспечение, существовавший до реформы. Для введения второго уровня правительство создает 10—12 частных управляемых пенсионных фондов, которые будут капитализированы путем передачи им государственной собственности. Решение про выход на пенсию принимается индивидуально после достижения работающим минимального пенсионного возраста — 62 года для мужчин и женщин. Чем дольше человек будет работать, тем больше будет его пенсия. Это значит, что если человек захочет выйти на пенсию в 63, а не в 62 года, то пенсия увеличится приблизительно на 7%. При выходе на пенсию в 65 лет надбавка уже будет составлять около 28%.

Минимальный размер пенсий устанавливается на уровне 26—28% от средней заработной платы. Если сумма пенсионных выплат по первому и второму уровням будет ниже установленного минимального гарантированного государством уровня, то доплата будет финансироваться из бюджета. Ожидается, что приблизительно 10% пенсионеров будут получать такую социальную доплату. Индексация пенсий будет рассчитываться на основе изменения цен на товары и услуги, которые потребляют лица пожилого возраста.

КОММЕНТАРИИ

Вячеслав КОПЕЙКИН, президент Ассоциации негосударственных пенсионных фондов Украины:

— В законопроекте говорится, что основную ответственность за накопленные средства несут учредители пенсионных фондов. Удивляют предложения о создании компаний по управлению с большими уставными капиталами, около миллиона евро. Но пенсионные фонды — неприбыльные организации, они не приносят доходов их учредителям, поэтому налицо экономическая нецелесообразность создания пенсионных фондов, потому что деньги не идут туда, где они не приносят прибыль.

Мы рекомендуем следующее — деньги, вкладываемые пенсионными фондами в инвестиционные проекты, должны быть обеспечены определенными активами со стороны получателя инвестиции. То есть финансовую ответственность перед вкладчиками должен нести тот, «в кого» были вложены средства. Это, естественно, не исключает ответственности и самих фондов, хотя бы ради того, чтобы исключить злоупотребления.

Наталья КОРОБЕЙНИК, эксперт рабочей группы КМУ по проведению пенсионной реформы:

— Очевидно, что существующая система солидарных выплат, доставшаяся нам от социалистических времен и работающая по принципу распределения, не способна обеспечить всех пенсионеров пенсиями. Причина в том, что сегодняшняя численность пенсионеров почти в два раза превышает численность тех, кто делает взносы. Выход — постепенное повышение пенсионного возраста, а также пересмотр всех категорий льгот, разделение источников финансирования пенсий. Другой важный момент — размер перечисленных за время трудовой деятельности взносов в Пенсионный фонд не определяет размер будущей пенсии. Задача пенсионной реформы — создание пенсионной системы с тремя уровнями: солидарным (для выплаты социальных пенсий), обязательным государственным пенсионным страхованием и третьим уровнем — добровольным, негосударственным пенсионным обеспечением. Основными документами, определяющими ход пенсионной реформы являются «Концепция пенсионной реформы», проекты законов «Про общеобязательное государственное пенсионное страхование» и «Про негосударственные пенсионные фонды».

Основные проблемные вопросы касаются управления средствами обязательного государственного пенсионного страхования, величины процентных отчислений в обязательную систему, а также вопросов регулирования системы негосударственного пенсионного страхования, активно обсуждающиеся специалистами. Однако следует четко осознать одно — пенсионную реформу нужно проводить сейчас.

Это реформа для молодых, для людей, которые сами отвечают за свое будущее и не хотят уравниловки. Роль государства при этом — максимально защитить граждан и обеспечить наиболее эффективные и безопасные механизмы инвестирования средств.

Виктория ЯКУБОВИЧ, эксперт международного центра перспективных исследований:

— Существует риск того, что второй уровень будет государственным. Это ведь большое искушение для государства воспользоваться накопленными средствами. Декларируется, что цель второго и третьего уровней — стимулирование экономики, но необходимо отметить, что это не главная цель пенсионной реформы. Главное — обеспечить пенсионеров пенсиями. Очень хорошо, если вместе с этим развивается процесс инвестирования, но очень важно, чтобы главную цель не заменили сопутствующей.

Дэвид СНЕЛБЕККЕР, международный эксперт по пенсионной реформе Гарвардского института:

— Создание накоплений на персональных пенсионных счетах требует больших ресурсов и больших, чем предлагается (1-й год — 1% зарплаты, 2-й год — 2%… до 5-9%) отчислений из зарплаты работающих. Если накопительная система будет «маленькой», то административные затраты могут оказаться слишком большими для нее даже при удачном инвестировании накопленных средств. Таким образом не будет достигнут ожидаемый от реформы эффект.