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中国养老保险制度改革方向

中国保险网，2005年9月23日

中国养老保险体制改革在过去20年中取得了重大进展，但不具备解决国民养老问题的整体方案。首先，现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展；其次，现行方案面临巨大的财政压力，势必受到日益突出的人口老龄化的考验；第三，现行方案的覆盖面还不够宽，面向农村人口（特别是非农业农村人口）的养老保障体系改革尚未启动。

目前，中国养老保险体制改革正在处于为国有企业改制服务转向为全社会和谐发展服务的初期，但类似于美国1974年《雇员退休收入保障法案（ERISA）》的制度安排在中国尚未出现，表现在国家相关政府机构的行动缺乏统一法规协调，全社会各群体的利益还未得到全面统筹考虑，养老保障的各个部分还需要进一步整合。

养老保险制度现状

中国养老金制度改革的进程可以概括为以下三个阶段：

第一阶段:传统城镇养老保险制度的初步改革（1984-1993），暂时解决了国有企业养老金支付危机问题；

第二阶段:新型城镇养老保险制度的初步构建（1993-2000），试图解决代际间的公平问题；

第三阶段:新型城镇养老保险制度改革的方向与目标（2000年以后），初步确立了多支柱养老体系。

中国养老保险制度的重要性被归纳为以下5个方面：建立完善的社会保障体系，为广大参保职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障；完善社会保障体系是国有企业改革和经济结构调整的迫切需要；完善的社会保障体系有利于改善居民对改革的心理预期，增加即期消费，促进我国经济的持续、快速增长；完善社会保障体系是发展劳动力市场的要求；完善社会保障体系是应对人口老龄化的需要。

根据上述原则制定的一系列养老保险制度，形成了建立养老保险制度三支柱的共识。

从20世纪80年代开始，我国政府在进行试点和总结实践经验的基础上，建立的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险是我国城镇养老保险的第一支柱。基本养老保险是国家强制执行的，适用于所有企业和劳动者，由企业和个人共同缴费形成基本养老保险基金。其中社会统筹基金由企业缴费的一部分形成，职工个人账户基金由个人缴费的全部和企业缴费的一部分形成。

第二支柱是近年来逐步明确的企业年金基金。早在1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）文件和《关于建立企业补充养老保险制度的意见》（劳部发[1995]464号）文件，要建立多层次的社会养老保险体系，补充养老保险是其中的一个层次。部分企业可以根据自身能力，为本企业职工建立企业补充养老保险，职工个人自愿建立储蓄性养老保险。企业为每个参保职工建立个人账户，基金实行完全积累，实账运行。

我国城镇养老的第三支柱主要包括自愿的个人储蓄和个人购买商业养老保险，一般属于个人行为，通常不列在社会养老保险计算范围内。

以上三个支柱在理论上将一个养老保险制度应有的再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同的养老保险制度之中。

主要问题及政策建议

要研究和解决中国当前养老保险体制变革中存在的问题，应以科学发展观的新视野，从中国和世界养老制度发展的历史、现状和未来着眼，准确把握其发展的时代特点和重要历史使命：

首先，现行制度应尽快调整代际公平性问题。目前基本养老金由于存在"虚账"、非公企业抵制、管理成本过高等问题，还不能完全发挥其基本养老保障的作用，老职工的养老金来源堪忧。

现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展。根据2003年初国务院在相关会议上的精神，这一试点将在多个省份推开，个别省份将沿用辽宁省试点方式。而辽宁省试点方式能够取得一定成功的关键点之一，是由中央政府承担了相当比例的资金，注入到基本养老金（第一支柱），做实第一支柱，为发展第二支柱的企业年金提供了公平性基础。国务院要求沿海发达省份则自行解决资金缺口。但实际上，这一方案面临巨大的财政压力，没有回答日益突出的人口老龄化问题。

一些研究指出，目前我国包括养老金在内的社会保障基金缺口已经高达1万亿至3万亿元。同时，社会保险覆盖面过于狭窄，基本养老保险的覆盖面不到劳动力人口的15%，而世界各类公共养老金计划覆盖的平均水平约为30％。另外，从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看，中国一些地区缴费总额已达到工资总额的30％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平（当然，这没有计入非工资性收入）。较高的缴费率影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种方式逃避参保。而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的企业选择逃避缴费。

因此，全国社保基金理事会作为中央政府重要的总调节基金，将在未来发挥重大作用。现在，其运作的重要环节都已经确立了基本模式，有的已有法律规范（如资金来源、投资范围及比例限制、投资方式、投资运作的基本原则、风险管理以及基金的支出和使用等），但应进一步多渠道尽快充实基金资产。

其次，现行制度还应尽快调整代内公平性问题。企业年金作为非强制性的养老保险，设计、利用更多的税收政策鼓励各种类型的投资计划，如采用抵税、缓税和免税的优惠方法等，可以促进其发展，提高其替代率，减轻基本养老部分的财政压力。

从目前全球范围看，许多国家仍采用较单一的社会保障体制。长期融资不足，积累不平衡，投资回报低，支付困难，人口老龄化的压力等都对这种体制带来很大挑战。美国养老保险体制是社会基本保障和私人投资、储蓄积累两种形式的结合，但也面临着同样的压力。历任政府在此问题上都有新的改革或修正方案提出或实施。但中心点基本一致：除保留现有的强制性养老保障体系外，还应大力发展建立自愿性的各类退休或退休补充体系，进一步降低替代率，形成更多层面的社会养老保障体制. 

有些国家企业年金计划达到较高的覆盖率和替代率，很大程度得益于税收优惠政策。在实行税收优惠政策的同时，当然也要制定相应的限制措施，避免雇主或雇员借此逃避国家税收。国家对雇主/雇员缴费、投资收益、待遇支付等环节的税收政策作出详细规定。一般地，对于缴费规定了上限，上限以下部分免税；对于基金投资收益同样给予免税；在领取时，根据领取方式（一次性或按月领取），按不同的税率缴纳所得税。

如在1986年的《税法改革修正案》中，美国政府加大了鼓励和引导自愿性企业退休和个人退休投资计划的力度，其目标之一在于缩小国家强制性计划的规模。同时，在细则方面也不断地进行修正，比如:提高退休年龄，延长缴费和推迟享受待遇的周期；加大自愿性企业退休计划在整个养老保障体制中的比重；改变养老资金的投资方式和渠道，扩大其投资范围和种类并给予更多的自主权，如增加在股票/共同基金中的投资比例；设计、利用更多的税好政策鼓励各种类型的投资计划，如采用抵税、缓税和免税的优惠方法等。在其《2001年经济增长与税收减缓法》，又对企业养老金计划的法律规定做了重大的修改：进一步增大雇员和雇主向企业养老金计划缴纳税前或延税分担额的数量；对目前法规中对企业养老金计划提出的要求实行简化，以进一步提高和加强企业养老金计划的作用，使其成为美国养老体系中的一个更有效的工具。

为了鼓励企业和员工建立职业年金，英国大力推行税收优惠政策。在达到一定法律标准，或经国内税务局批准后，一项退休金计划就可以享受相应的税收待遇。职工每年的最高缴费为工薪收入的15%，对雇主的缴费不加限制。雇主和职工的缴费和基金投资收益免征收入税、公司税或资产增值税，但领取时要缴税。

在中国，2001年3月8日，财政部、国家税务总局发布了《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》（财税[2001]9号），规定企业为职工建立补充养老保险和补充医疗保险，缴费额在工资总额4%以内的部分，准予在缴纳企业所得税前全额扣除。但该规定仅适用于辽宁全省及其他试点地区，在劳动力市场供大于求、全局性的税收政策出台之前，非试点地区企业积极性有限，企业年金难以健康、快速发展。

现行改革方案的覆盖面还不够宽，面向广大农村人口的养老保障体系改革尚未启动。在对我国养老保险体系建立目标的表述中，隐含的主要政策目标主要针对的是城镇人口和国有企业改革，忽视了广大农村人口，特别是进城务工和失地、少地农民的养老需求，不能不说是近年来我国养老体系建设中的重大缺失。考虑到社会公平性问题，特别是占人口多数的农民的收入增加困难，国家很快出台企业年金税收优惠政策具有一定难度。

考虑到农村养老保险体系在北京、上海等省市已有一定规模，应加强整体制度建设，并与目前中央正在进行的农村税费改革等一系列支农措施相结合，抓住城市化进程的有利契机，统筹设立我国农村养老保障体制的政策体系，以期最大限度地减少政府的财政压力和制度引入成本。

在初步解决代内公平性的基础上，还需要综合协调税收、劳动与社会保障、金融、国有资产管理、立法等机构，进一步促进包括企业年金制度在内的第二支柱的发展。

第三，我国养老金改革还缺乏统一协调性。尽管出台了全国性法律和整体性法律，如1993年9月2日，劳动部关于发布《企业职工养老保险基金管理规定》的通知（劳险字[1993]117号），对其职责进行了规定：劳动部负责制订企业职工和机关事业单位劳动合同制工人养老保险基金管理的各项制度和政策，监督检查全国基金管理情况；地方各级劳动行政部门负责制定本地区基金管理制度的实施方法，监督检查本地区基金管理情况。劳动部社会保险管理机构及地方各级社会保险管理机构负责管理全国基金及地区基金。

但相比发达国家的政府分工体系而言，这些政策规定都是局部的、地区主导的和条块分割的，造成目前各方面进展很不一致，很不协调。对美国养老制度起到深远影响的1974年《雇员退休收入保障法案（ERISA）》规定，PWBA（美国养老金与社会福利管理局）隶属美国劳工部，是负责管理、执行法令、监督强化各项养老金计划的管理执行部门。1986年PWBA获得了对受托机构/人及其审计和监管的权力。1978年以后，经过政府行政部门的几次调整，一种新型的管理监督模式基本形成：劳工部主要负责报告、披露和受托机构/人的资格和管理；国税局负责退休养老金、退休计划的发起、参加、权限和缴费；而劳工部则有权介入、处理任何损害、影响参加人权益的事件。

总之，我国养老金相关政策的制定与实施受诸多因素影响，是一个尚待解决的全局性问题，其中，中央政府与地方政府的关系、城市与农村的关系、政府与企业的关系、政府与公民的关系、企业与职工的关系、老企业与新企业的关系、国有企业与民营企业的关系、上代人与下代人的关系等均是左右我国养老金政策制定与实施的重要因素。因此，与改革初期相比，中国养老金政策改革的难点与关键已经不再集中在为国有企业改制服务这一局部，而应转向为全社会和谐发展服务这一更为宏观的命题。