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郑功成：社会保障程度的提高可提升消费信心
21世纪经济报道
2008年12月19日
中国
中央经济工作会议，已为2009年的中国社会保障工作做出规划，其目标包括研究和推出全国统一的社会保险关系转续办法，积极开展农村社会养老保险试点，制定农民工养老保险办法等。
其中排定的社保全国统筹路径会怎样？当前社保体系建设面临的挑战，远景目标是什么？下一步如何进行管理体制及法规建设的配套建设？
12月16日，全国人大常委会委员、社会保障专家、中国人民大学教授郑功成接受了本报专访。作为中国社会保障发展战略研究项目组主笔，他组织200多位专家，历时一年半，刚刚完成了我国社保领域的大战略研究。
郑功成认为，当前我们社保体系建设面临现行社会保障制度体系残缺、人口老龄化与人口流动速率加快等五大挑战，并提出了社保体系建设战略目标。
他认为，在当前形势下，社保体系的改革完善正当其时，“在亟须扩大内需的背景下，社会保障程度的提高，将给人民稳定的安全预期，进而提升消费信心”。
全国统筹需假以时日
《21世纪》：刚刚闭幕的中央经济工作会议提到，要研究和推出全国统一的社会保险关系转续办法。这是否意味着社保统筹将正式破冰？
郑功成：这可以看成是对社会保险制度，尤其是基本养老保险制度需要“全国一盘棋”的原则要求，也表明实现基本养老保险全国统筹是必由之路。这种提法最早见于党的十七大报告，而在以前若干年都是只提省级统筹，这表明了中央推进社保统筹的决心。
需要指出的是，社保关系转续并不等于社会保险制度全国统一，要实现全国统筹的目标确实还需要做许多工作。目前各方意见不完全统一，明年出台社会保险关系转续办法的可能性大，但要在明年实现基本养老保险全国统筹却不可能。实际情况是我国目前还存在大大小小1000多个统筹单位，真正实现省级统筹的地区也屈指可数。
因此，我们建议在2012年左右争取实现基本养老保险全国统筹，这是解决劳动力流动与维护养老保险权益的治本之计。
《21世纪》：你提到社保统筹难度会很大，主要源于哪些方面，应该怎样协调？如何有效地破除社保转移的地方利益或部门障碍？
郑功成：目前持不同意见者的担心主要有三：一是全国统筹后发达地区的养老金待遇可能会降低；二是一些地区以往积累的基金可能受损害；三是全国统筹后，地方政府和中央政府如何划分权利，担心最终纯粹成了中央政府的责任。
事实上，有的担心是可以理解的，有的担心是需要完善制度安排来解决的。例如，就养老金待遇而言，其实是担心过度了，因为养老金待遇包括两部分，一部分来自统筹基金，一部分来自个人账户，前者的替代率与各地区甚至劳动者个人的工资水平直接挂钩，工资高、缴费高、养老金亦高，反之亦然，国家还可以进行适度控制。因此不会对不同地区的养老金水平造成直接影响。当然，以后随着发展，这种地区差距还是应当逐渐缩小的。
至于一些地区已经积累的基金，可以采取不损害既得利益的做法，采取相应的制度安排。让积累基金的地区继续将这部分基金用于提高本地劳动者的养老金水平，但实现全国统筹之后所征缴的养老保险费，就应当按规定全部计入全国统一的统筹基金账户，不再形成新的地区利益。这当中要特别注意，以往的既得利益可以维护，但不应当形成新的地区性的既得利益。
再就是中央政府与地方政府的责任如何合理划分上，这确实需要审慎考虑、稳妥推进。
完全由中央政府承担，至少在现阶段是不可行的，采取现在的方式，即缺乏规则的财政补贴方式也是不可行的。我建议将政府财政补贴养老保险的责任固定比例化，同时明确划分中央与省级政府的责任分担比例；同时快速推进社会保险信息化建设，真正实现养老保险信息系统全国统一化，并严格退休制度、养老金计发办法及社会保险监察，以避免地方利益或者部门利益损害国家利益与所有参保人的公共利益。这其中困难确实不小，关键在于国家要有长远观、地方要有全局观，关键在于信念与决心。
公共支出应首保就业
《21世纪》：中央经济工作会议提到，要切实保障农村贫困家庭、城镇困难家庭、离退休职工、在校贫困大学生基本生活水平不下降。在大幅度增加公共支出之中，也强调对低收入家庭的补贴和救助力度。对此你怎么看？
郑功成：在当前经济形势下，强调对低收入或弱势群体的生活救助相当重要。在大幅增加的公共支出中，对社保的投入应占相当比例，这符合中央近年来一直强调的改革成果由人民共享和突出社会公平的原则。
同时，在当前亟须扩大内需的背景下，社会保障程度的提高将给人民稳定的安全预期，进而提升消费信心。因此，现阶段加大对社会保障等公共领域的投入，不仅能直接起到保障与改善民生，而且能够直接刺激消费、进而促进经济发展。
《21世纪》：对于公共支出的政策途径方面，你还有怎样的建议？
郑功成：就当前及未来几年看，增加公共支出的政策选择，首选应为保就业。只有保障就业，贫困面才不至于扩大，劳动力才不会产生非自愿返乡这样的逆向流动，社会才会发展。
为达到这一目标，明年中央和地方在进行大规模的基础设施建设时，可以考虑将其与增加就业岗位统筹考虑，加大对劳动密集型行业的投入；同时应当将以往的积极就业政策如再就业基金等落到实处，并放松对失业保险基金的功能限制，让结余的失业保险基金不仅救助失业工人，也能够发挥促进就业与预防失业的积极功能。
社保信息要尽快全国联网
《21世纪》：为保证社保体系的建设，国家需要做哪些相应的配套改革？
郑功成：首先，我前面提到的，国家应优先建设全国统一的社会保险信息平台与社会救助信息平台，宜在“金保工程”基础上，尽快安排专项财政投入，实现全国联网，这是社会保障制度建设的至关重要的基础工程，迫切需要引起国家高度重视，要不吝投入、切实推进。
其次，要下大力气规范收入分配秩序。现阶段由于收入分配失范，不仅导致了社会保险费征缴基数不准确，以及由此形成日益扩大的财务风险，也导致了低保制度、经济适用房、廉租房等相关保障政策的失范。
同时，还应当建立资产性收入申报、审查制度，准确把握社会成员的全部实际收入状况，为社会保障实施提供准确的依据。
有必要将社会保障纳入政绩考评体系。社保立法也是关键，这是社保定型化和规范化的基础。
《21世纪》：《社会保险法》将在本月进入全国人大进行第二次审议，通过一审哪些方面做了调整？
郑功成：《社会保险法草案》将在本月下旬进入二审，二审稿与之前确实有了许多变化，但这肯定还不是最终定稿，还会有意见分歧，需要进一步修订与完善。
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