28 Avril 2000
( BIT/00/14 )

(First Part)

GENÈVE (Nouvelles du BIT) – Selon une récente publication du Bureau international du travail (BIT), intitulée Social Security Pensions: Development and Reform, 90% de la population mondiale en âge de travailler ne sont pas couverts par des régimes de retraite de nature à leur garantir un revenu suffisant.

La mauvaise gestion d’une grande partie des régimes existants aggrave la situation et expose une large part de la population mondiale à la pauvreté durant la vieillesse.

Même lorsque la protection est quasi universelle et lorsque les régimes sont gérés correctement, comme dans les pays industrialisés avancés de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) – essentiellement l’Amérique du Nord, l’Europe occidentale, le Japon et l’Australie – le financement des retraites posera de graves problèmes au fur et à mesure que les populations vieilliront et que les pays s’efforceront de diversifier les risques pour les personnes.

«En moyenne, les pays de l’OCDE consacrent 10% de leur produit intérieur brut (PIB) aux pensions de vieillesse, soit plus que leurs dépenses en matière de soins de santé», explique Colin Gillion, Directeur du Département de la sécurité sociale du BIT et codirecteur de l’ouvrage. Comme ce chiffre augmente, M. Gillion estime que les régimes de retraite de l’OCDE sont «généralement excellents mais onéreux. La meilleure manière de résoudre le problème du vieillissement de la population consiste à augmenter l’âge effectif de la retraite et le nombre des femmes qui travaillent».

Les auteurs de l’étude estiment que le système de retraite des États-Unis – et dans une moindre mesure celui du Royaume-Uni – comportent davantage de risques pour leurs membres que ceux des pays d’Europe occidentale car ils dépendent davantage de régimes professionnels et privés et non d’un financement complètement assuré par les pouvoirs publics.

L’étude du BIT met également en garde contre l’une des solutions les plus en vogue pour aider les régimes de retraite à faire face aux besoins à venir – l’investissement sur les marchés financiers. Selon Colin Gillion, «investir sur les marchés financiers est une opération tout à fait aléatoire: dans les régimes de pensions actuels, les gens peuvent épargner jusqu’à 30% de plus que ce dont ils ont besoin – ce qui réduirait leurs dépenses pendant leur vie active; ou ils peuvent épargner 30% de moins – ce qui réduirait fortement leurs dépenses une fois à la retraite. Le tour que prendront les choses ne peut être prévu en début de vie active».

Le BIT pense que l’une des solutions pour les États-Unis pourrait être d’augmenter la cotisation des travailleurs et des employeurs à la sécurité sociale: «Augmenter le taux de cotisation d’un ou deux points de pourcentage, ou mieux, planifier d’autres élévations de l’âge effectif du départ à la retraite, résoudrait durablement la plupart des problèmes de déficit dans les Amériques», déclare M. Gillion.

De nombreux pays de l’OCDE ont adopté des mesures législatives élevant l’âge de la retraite anticipée afin d’inciter les travailleurs à retarder leur départ à la retraite. Plusieurs ont diminué les prestations en augmentant le nombre d’années servant au calcul de la moyenne des revenus, en accordant des revalorisations des pensions moins généreuses pour les retraités ou en imposant une carrière plus longue pour l’ouverture du droit à certaines prestations.

Cependant, cette sorte d’équilibrage des conditions d’ouverture du droit et de l’âge de la retraite est un luxe que la plupart des pays ne peuvent s’offrir. Il est difficile à réaliser sur le plan politique et il peut compromettre le consensus social qui sous-tend les régimes de retraite.

«L’absence d’une couverture complète par les retraites dans le monde deviendra un problème de plus en plus préoccupant avec l’allongement de l’espérance de vie et le rôle de moins en moins important de la famille élargie, qui garantissait auparavant la protection vieillesse», explique M. Gillion.

La publication de Social Security Pensions: Development and Reform coïncide avec le 1^er mai 2000, journée consacrée à la fête du travail, en reconnaissance de la contribution des travailleurs à la société.

On trouvera ci-dessous quelques-unes des conclusions de cette étude:

• Dans les pays de l’ex-Union soviétique, les régimes de retraite n’ont pratiquement plus aucune valeur du fait de l’effondrement des économies nationales;

• D’une manière générale, les régimes de retraite sont très faibles et mal gérés en Afrique;

• En Asie, les régimes de retraite ont été affaiblis par la tempête financière qui a ébranlé le continent à la fin des années quatre-vingt-dix;

• Dans les États arabes du Moyen-Orient, les régimes de retraite sont relativement récents et se heurtent à un problème majeur, dû au fait que les nombreux travailleurs étrangers n’ont pas le droit de s’affilier à ces régimes;

• En Amérique latine et dans les Caraïbes, en raison du mauvais fonctionnement de nombreux régimes de retraite, un nombre croissant de pays (au moins huit), sont en train de changer de système.

Le rapport attribue à cinq causes principales l’incapacité des régimes de retraite à étendre la protection:

• Dans de nombreux pays en développement, la majorité de la population travaille dans le secteur informel ou dans des régions rurales qui offrent peu voire aucune prestation ou protection d’aucune sorte aux travailleurs;

• Les salariés des petites entreprises de moins de 10 salariés sont souvent exclus des régimes de retraite de la sécurité sociale;

• Beaucoup de régimes de retraite sont mal gérés et supportent de ce fait des frais administratifs excessifs et ne servent pas les prestations en temps voulu;

• Beaucoup de régimes n’encaissent pas la totalité des cotisations dues et sont donc déficitaires;

• Beaucoup de régimes s’appuient sur des systèmes de financement qui sont faibles et non réglementés et risquent d’être livrés à la corruption.

Le BIT aide des pays à revenu intermédiaire et des pays en développement à mettre en place des régimes de retraite ou à réformer les régimes existants. Ces pays sont notamment la Turquie, l’Ukraine, la Thaïlande, le Viet Nam, les Philippines, l’Indonésie, la Chine, Madagascar, la Tunisie, l’Afrique du Sud, le Maroc, plusieurs pays d’Europe centrale, Panama, l’Uruguay et plusieurs pays des Caraïbes.

A la recherche d’un nouvel équilibre

L’étude du BIT formule des recommandations précises sur la manière dont les pays peuvent augmenter la proportion des travailleurs qui bénéficient d’une protection et améliorer pour tous la qualité des prestations.

Selon le BIT, tous les pays doivent se fixer pour but d’étendre la protection à tous les membres de la population. Il serait également souhaitable d’instituer, entre autres, une protection non seulement contre la pauvreté dans la vieillesse, mais aussi contre l’invalidité et des prestations pour la famille en cas de décès du salarié, l’indexation du revenu de retraite sur l’inflation et la hausse générale du niveau de vie, et la mise en place de mécanismes facultatifs supplémentaires pour compléter le revenu de retraite.

La plus grande difficulté consiste à garantir ne serait-ce que des prestations de retraite minimales aux centaines de millions de travailleurs du secteur non structuré. En Afrique, plus de 90% de la population active travaille dans des activités informelles, de petite dimension et souvent de subsistance qui offrent peu voire aucune protection sociale. En Amérique latine, le secteur informel est le seul segment du marché du travail qui soit en expansion puisqu’il créée 80% des emplois.

Pour étendre la protection à ce secteur à la fois très vaste et en expansion, le BIT recommande de modifier les régimes existants de façon à couvrir ceux qui en sont exclus; de concevoir des régimes spéciaux pour les catégories exclues; d’instaurer des régimes universels ou ciblés basés sur la fiscalité, et d’encourager le développement de régimes spéciaux fondés sur les principes d’entraide.

Le BIT souligne la nécessité d’améliorer la gestion et la gouvernance des fonds de pension existants en y faisant participer les travailleurs et les employeurs. Il fait observer que, dans la quasi-totalité des régimes, le recouvrement doit être amélioré et que celui-ci doit relever des compétences des pouvoirs publics.

Le BIT affirme que de nombreux aspects sont à prendre en considération avant de décider de repousser l’âge de départ à la retraite. Il met en garde contre le fait qu’en élevant le seuil d’âge de la retraite, les travailleurs âgés auront besoin de meilleures prestations d’invalidité et de chômage.

Le BIT recommande que les pays ne cherchent pas à élaborer un système de retraite unique et parfait. «Il est nécessaire pour tous les pays d’adopter des conceptions pluralistes et des structures souples pour leurs régimes de sécurité sociale», écrivent les auteurs du livre.

Les régimes de retraite région par région

Pays de l’OCDE – Les pays de l’OCDE s’appuient essentiellement sur des régimes par répartition à prestations définies pour les prestations de retraite de la sécurité sociale. Ces régimes de sécurité sociale par répartition sont souvent complétés par des régimes volontaires par capitalisation, généralement gérés par le secteur privé.

«Cela signifie que les régimes auront tous besoin de recettes supplémentaires – qu’elles proviennent d’impôts plus élevés ou d’une élévation des taux de participation ou encore de la population active», fait observer M. Gillion. «Le BIT est d’avis que la génération qui travaille peut augmenter sa participation en élevant l’âge effectif de départ à la retraite ou en augmentant les taux de participation des femmes. Et cela qu’il s’agisse d’un régime public ou privé, partiellement ou entièrement financé par capitalisation.»

Asie et Pacifique – Les régimes de retraite par capitalisation de la région asiatique ont fortement souffert des remous financiers découlant en partie de la réglementation excessive par les pouvoirs publics des systèmes financiers nationaux.

«Singapour et la Corée du Sud ont probablement les régimes de pension les plus sains et les plus complets de l’Asie», déclare M. Gillion.

Une caractéristique frappante de cette région est le grand nombre de pays qui ne possèdent pas de régimes de retraite obligatoires, héritage de l’époque où la plupart de ces pays étaient des colonies britanniques dans lesquelles existaient des caisses de prévoyance. La caisse de prévoyance – qui verse habituellement une somme forfaitaire au moment du départ à la retraite et un montant mensuel fixe pendant toute la durée de celle-ci – ne remplit pas la même fonction qu’un régime de retraite puisqu’elle n’assure pas un revenu de remplacement pendant toute la durée de la retraite. L’Indonésie, la Malaisie et Singapour servent les prestations grâce à des caisses de prévoyance.

Les pays de la région qui ont moins subi l’influence britannique ont, pour la plupart, mis en place des régimes d’assurance sociale retraite pour assurer la protection des salariés et, dans certains cas, des travailleurs indépendants. Il s’agit de pays aussi divers que la République de Corée, les Philippines et le Viet Nam. Un petit nombre de pays, notamment la Thaïlande jusqu’en 1998, n’ont pas de régime de retraite obligatoire.

Le Pakistan, malgré ses liens étroits avec la Grande-Bretagne, a opté pour un régime d’assurance sociale retraite dans les années soixante-dix. L’Inde a elle aussi récemment adopté un régime d’assurance sociale retraite, mais un demi-siècle après la fin de la domination britannique.

Afrique – À de rares exceptions près, le niveau de protection et l’efficacité des régimes de protection sociale existants qui couvrent la retraite, l’invalidité et le décès en Afrique sont généralement faibles. Cette situation est imputable à plusieurs facteurs dont certains sont politiques et économiques; d’autres résultent de lacunes dans la gouvernance à tous les niveaux, de la conception des régimes à leur fonctionnement.

Souvent, les régimes adoptés à l’ère coloniale ne tenaient pas suffisamment compte du contexte socioculturel et s’avéraient dès lors limités et inadaptés. Ces problèmes ont été aggravés encore depuis l’indépendance par des conditions économiques et politiques défavorables ainsi que par une mauvaise gestion. Beaucoup de régimes de retraite africain n’ont pas garanti une protection sociale effective, même pour la petite minorité de la population concernée.

Certains pays africains versent des prestations par le biais de caisses de prévoyance mais tendent actuellement à les supprimer au profit de fonds par répartition à prestations définies, comme ce fut le cas récemment en Tanzanie.

Amérique latine et Caraïbes – La plupart des pays de la région versent des prestations dans le cadre de régimes par répartition à prestations définies. Toutefois, en raison du mauvais fonctionnement de leurs régimes de sécurité sociale à prestations définies, un nombre croissant de pays – huit en 1998 – sont passés au moins en partie à des régimes à cotisations définies. Ces régimes consistent en comptes individuels entièrement financés par capitalisation qui sont gérés par des gestionnaires de fonds de pension du secteur privé. Parfois, les pouvoirs publics exploitent aussi eux-mêmes une société de gestion des fonds de pension qui recrute sa clientèle parmi les travailleurs, faisant ainsi concurrence aux sociétés privées.

On avait cru initialement que le passage à un régime de cotisations définies réduirait la fraude sociale (parce que les prestations seraient plus étroitement liées aux cotisations), mais ce problème demeure dans de nombreux pays d’Amérique latine et des Caraïbes. Dans les Caraïbes, certains pays ont commencé à transformer leurs caisses de prévoyance en régimes par répartition à prestations définies.

États arabes du Moyen-Orient – Dans cette région où l’on trouve certains des pays les plus riches et les plus pauvres du monde, les régimes de retraite sont en général relativement récents, tous ayant moins de 50 ans. Tous sont des régimes traditionnels à prestations définies et sont dans la plupart des cas financés au moyen de cotisations versées par les employeurs et les travailleurs, les déficits éventuels étant pris en charge par l’État.

Dans cette région, les taux de natalité sont généralement élevés et le vieillissement démographique n’est pas considéré comme un problème. La population active se compose parfois d’un grand nombre de travailleurs étrangers. Le traitement réservé à ces travailleurs étrangers constitue un problème car certains pays les excluent de leurs régimes de retraite.

Europe centrale et orientale et Asie centrale – Les pays de cette région sont encore dans la phase de transition de l’économie centralisée à l’économie de marché, ou n’ont pas encore fini de régler la note de la transition. Dans la plupart d’entre eux, les régimes de protection sociale présentent des caractéristiques héritées des systèmes des anciennes économies planifiées, à savoir une composante visible (explicite) et une composante invisible (implicite). Le système visible prenait en charge les pensions de retraite, les prestations en espèces à court terme et les soins de santé. La composante invisible offrait davantage de sécurité par le biais des mécanismes socialistes de redistribution des revenus garantissant l’emploi, mettant à la disposition des gens des logements à coût modéré et subventionnant fortement les biens et services de première nécessité, les fournitures scolaires, les livres et les biens et services culturels.

Bon nombre de ces pays sont en train de revoir leurs régimes de sécurité sociale et certains adoptent des régimes à cotisations définies. Il est encore trop tôt pour évaluer la performance de ces régimes, mais on peut d’ores et déjà affirmer que ceux de pays tels que la Pologne, la République tchèque, la Hongrie et la Slovaquie se portent bien. En revanche, les pays qui faisaient partie de l’ex-Union soviétique, de la Russie aux nations d’Asie centrale, s’en sortent beaucoup moins bien à cause de l’extrême faiblesse de leur économie.

Développement des régimes de pensions

Au début du XX^e siècle, rares étaient les travailleurs qui jouissaient de la sécurité offerte par une pension de vieillesse. Dans les pays développés, la plupart mouraient jeunes ou travaillaient jusqu’à la fin de la soixantaine, connaissaient ensuite une brève retraite auprès de leurs enfants et mouraient peu après l’âge de 70 ans. En général, être vieux signifiait être pauvre. Et être invalide, être pauvre encore plus tôt.

Dans les pays en développement et à revenu intermédiaire, la situation des personnes âgées étaient encore pire: les revenus étaient beaucoup plus proches du niveau de subsistance et les enfants avaient moins les moyens de prendre leurs parents en charge. On y mourait plus jeune et, plus encore dans ces pays qu’ailleurs, la vie était ingrate, brutale et brève.

Au début du XXI^e siècle, les choses ont radicalement changé. Dans les pays développés, le taux de pauvreté des personnes âgés est aujourd’hui comparable à ce qu’il est pour le reste de la population. L’espérance de vie s’est allongée et, pour la plupart, les travailleurs peuvent espérer jouir d’une longue retraite en s’appuyant sur un revenu raisonnable.

Les pensions d’invalidité et la possibilité de retraite anticipée ont réduit les risques financiers liés à l’incapacité de travail. La quasi-totalité des femmes a droit à une pension de survie et une majorité croissante d’entre elles peuvent prétendre, en tant que travailleuses, à leurs propres pensions de retraite.

Parallèlement à ces changements, un nombre croissant de pays en développement commence aujourd’hui à imiter l’expérience des pays développés en élargissant la protection et en améliorant les prestations.

Cette amélioration radicale des conditions sociales est attribuable, pour une bonne part, à l’instauration des pensions de retraite servies au titre de la sécurité sociale, qu’il faut ranger parmi les progrès sociaux majeurs du siècle écoulé. Après une croissance hésitante dans la première partie du siècle, les pensions ont connu un véritable essor dans les cinquante dernières années. Dans les pays développés, la croissance des dépenses consacrées aux pensions de retraite a été deux fois plus rapide que celle du PIB, et de plus en plus de pays en développement et de pays à revenu intermédiaire se sont efforcés de verser des pensions à leurs retraités.

Cependant, le livre démontre que la tâche n’est qu’à demi achevée. Partout dans le monde, les régimes de pension connaissent de profonds bouleversements. D’une part, les pays développés envisagent de nouveaux mécanismes de financement des dépenses consacrées aux retraites, qui exigeront une réflexion approfondie et la mise en place d’un consensus nouveau. D’autre part, l’écrasante majorité de la population mondiale ne jouit toujours d’aucune forme de sécurité de revenu durant la vieillesse ou en cas d’infirmité.

Étendre à tous les pays du monde la sécurité dont jouissent les travailleurs dans les pays développés demeure une des tâches primordiales pour les premières années de ce siècle.

«Elle exigera des efforts considérables, beaucoup d’imagination et une grande faculté d’adaptation à la situation particulière des pays en développement», écrivent les auteurs du livre. «Elle suppose l’élargissement de la protection assurée par les régimes de retraite (et par toutes les autres formes de sécurité sociale), une meilleure gouvernance et une conception de ces régimes qui soit à la fois efficace sur le plan économique et compatible avec les valeurs humaines et sociales internationalement reconnues.»