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世行建言中国的养老体制改革 将会未富先老

经济参考报,20051027

中国将会未富先老。10多年后,中国的人口将快速地老龄化。总人口中退休人员的比例将快速上升,到2030将达到和很多经合组织国家类似的水平。为此,政府应建立一个强有力的养老体制,保证老年人得到照顾而同时国家能够持续发展。

中国的养老体制改革已经进行了10多年,尽管取得了巨大成就,但仍有很多未解决的问题。要想利用尚有的十来年的"人口红利"这一有限时机,现在确是采取行动的时候了。

养老体制改革处于十字路口

1997年推出的养老保险政策搭建了实现公共养老体制基本目标的政策框架-防范老年贫困,应对长寿风险,并帮助个人将消费从产出旺盛的工作年龄转移到退休阶段。 

然而,养老改革并未完成,在改革的执行中也反映出了一些重要问题。因为缴费不得不用来支付当期的退休金,个人账户基本上是空帐运行。在个人账户做实了的地方如辽宁省,过低的投资回报无法保证投保人得到充足的养老金。资本市场和养老金基金管理体制的欠缺无法保证养老金基金的良好回报,有时甚至让养老金基金面临风险。

在改革开始的10多年后,养老体制又一次处于改革十字路口。尽管决策者一致认为有必要进行一定的积累,但对于是以个人账户的形式积累,还是建立集中管理的储备基金却一直是在争论中的问题。对于养老保险是否应该覆盖农村人口,养老金标准可以和应该高到什么水平也有不同意见。有些人认为,应该将现有体制改为非积累制并把养老金定在较低的水平。一些地方则在现有体制之外对其它模式进行着尝试。随着人口老龄化的逐渐到来,养老制度改革正变得日益迫切。

部分人享受的昂贵体制

中国的各类养老保险体系仅覆盖了中国约1/4的劳动力。从广义而言,目前在中国运行着三种由政府支持的养老保险体系--城市地区强制性的企业养老保险体系,

公务员和事业单位雇员的特殊职业体系,农民的自愿养老保险体系。大多数的农村人口没有被任何一种养老保险体系所覆盖;城市地区的大量非国有或非正规部门的职工也是如此。 

中国的养老保险体系成本昂贵并造成了劳动力市场的扭曲。用人单位应缴的养老保险缴费率高达薪金的20%,而雇员本人还需再缴纳8%。在有些地区,实际缴费率甚至更高。这一缴费水平高于如智利(20%)等很多发展中国家,或如瑞典(24%)和美国(14%)等发达国家。加上其它社会保险制度的缴费(医疗保险,失业保险,等等),社会保险制度全部缴费可高达薪金的40%多。如此高昂的劳动成本损害了就业增长和竞争力,不利于鼓励雇主在正规劳动力市场雇佣工人。

虽然养老金的支付办法目前与过去相比已趋向统一,但是在与养老金相关的特殊补贴上,地区间依然有相当的差别。养老金的可携带性有限,公务员和事业单位人员养老金与企业养老金完全分割使人们难以在不同领域间转换工作。最后,资金和风险统筹水平依然很低,主要在市或市级以下,削弱了养老制度的保险功能。

尽管缴费率很高,目前的养老体制在资金上无法持续,而依赖于中央政府的大量补贴。在没有进一步改革和扩大覆盖面的情况下,除了20092018年间有利的人口形势阶段,养老保险体制将在未来几十年中面临赤字。如果赤字完全靠提高缴费来弥补,那么要使养老体系资金平衡,缴费率将不得不提高到缴费工资的37%,如此高的缴费率不可能成为一种选择。

恢复养老保险体系的信誉和资金的可行性

无论中国将来养老保险体系的结构如何,在短期内都需要实施一系列政策改革以恢复养老保险体系的信誉和资金的可行性。这些措施将提高养老保障水平,降低财务成本,并为创造就业机会营造良好环境。

首先,政府需要考虑在今后2030年里,逐步将男性和女性的法定退休年龄(或领取养老金的年龄)均提高至65岁。考虑到预期寿命的增长,中国目前工人男性55岁,女性50(女性专业人员55)的法定退休年龄是非常低的。提高养老金领取年龄不必一蹴而就,而可以在二三十年里逐步执行。然而,重要的是尽早开始调整政策。

其次,政府可以考虑建立一个透明的调整养老金水平的方法。目前养老金的提高和名义工资的部分增长挂钩,但方法不透明并有随意性。

可以将工资增长的一定百分比作为养老金增长的指数,并随着时间推移将其完全与通货膨胀挂钩。

最后,如果保留个人账户,确保其精算平衡至关重要。为达到这一目的,个人账户养老金水平应取决于退休时账户余额和在退休时的平均余命预期。

分析显示,上述三项政策改革措施的综合影响可以将维持体制收支平衡所需的缴费率降低约1/4

养老保险体系财务困难的重要原因并非由于新的政策,而是历史遗留的问题。一种确定历史负担的方法是,衡量在旧的养老体系下和在改革后的养老保险体系下应支出的养老金的差别。在辽宁省,历史欠账约占隐形养老金债务的1/4,就全国整体而言,水平可能更高。为使改革后的养老体系成为可持续发展的养老保险制度,政府需要对历史负担有一个合理并可操作的定义,并考虑分别处理历史负担和改革后的养老保险体系的成本,并制定由各级政府合理分担历史欠账的方式。

从人口统计分析可以看到,中国距离领取养老金人数开始快速增长,而支持他们的工人人数下降只有10年多一点的时间。目前,三名缴费者支持一名养老金领取者,而这一比例到2050年将降至低于1.25。考虑到很小的"人口红利"窗口,对未来的养老保险义务预先积累是有必要的。

改善管理效率

改革后的养老保险体系的有效执行,要求坚实的法律基础、有激励机制的组织结构,和强有力的管理能力。故而其它领域的改革还应包括:

改善社会保障管理的法律基础。目前的法律基础不足保证社会保险费和欠费的有效征缴。养老保险管理立法将可使社会保险费用征缴和缴税具有类似的法律效力。

重组养老保险机构。各省应完成社保机构的纵向整合。这样的组织结构和统一缴费率将使省级管理和省级统筹成为可能。将来,社会保险征缴的机构安排应达到全国统一。

改善管理程序。企业从养老金的支付管理中极大地解脱出来以后,养老金管理程序需要进一步精减,以减轻企业负担,提高征缴率。标准化程序要求对所有重要业务的处理有详细说明,准备和分发程序操作手册,并对操作进行监督。

提高征缴力度。除了奠定坚实的法律基础和不太繁琐的程序,政府需要采取更主动的执行方式和程序以确保所有养老保险覆盖的企业都注册,所有注册企业如实报告其缴费基数并缴纳所有保费。辽宁省在试点中已对一些可能很有效的征缴手段进行了尝试,这些经验值得进一步评估和研究。


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