拉美：全球养老金改革的实验室

《财经文摘》-美国战略和国际研究中心
Richard Jackson， Rebecca Strauss，Neil Howe

2009年8月5日

南美

拉美的情况是，老龄化问题可能比经济成就先至。拉美已经成为全球养老金制度改革的“实验室”。拉美过去以高出生率、庞大的家族和劳动力的长期过剩而著称，其曾经面临的主要挑战是人口过于年轻，增长过于迅速。但是拉美现在正在经历重大的人口转型。包括巴西、智利和墨西哥等在内的许多拉美国家人口生育率在过去数年里持续下降，现在已经接近甚至低于2.1的人口更替水平。与此同时，人均寿命不断延长，已经接近发达国家水平。在这种情况下，拉美国家的老龄化问题大大提速。

联合国发布的一份报告指出，未来几十年内65岁及以上老人在拉美国家人口中的比例将增长3倍，从2005年的6.3%将攀升到2050年的18.5%。这意味着，拉美将面临全世界最大规模的老龄化浪潮。

这对拉美国家提出了两项挑战：一是改革国家养老制度，使之能够在不给年轻一代带来千钧重负的同时，给老人提供足够的支持和保障。二是提高人民的生活水平。美国、欧洲和日本虽然也面临人口老龄化问题，但是它们在此之前已经富裕起来，而拉美国家的情况是，老龄化问题可能比经济成就先至。除非拉美国家能够增加经济多样化发展路径，成功推进经济快速发展，否则经济发展不均衡肯定要为人口老龄化浪潮付出代价，甚至出现人道主义老龄化危机。为应对老龄化挑战，拉美正努力改进。在养老制度方面，拉美国家已经成为全球养老金改革的“实验室”。

养老金改革利弊之辩
智利上世纪80年代初成为先行者，大力推行养老金制度改革，力图从传统的现收现付公共养老体系转型为基于养老金基金的个人养老体系。从智利开始，拉美其他九个国家也逐渐改革了其国家公共养老金体系，至少部分开始转为以养老金基金为基础。

智利和墨西哥将其公共养老金体系进行了完全的“私有化”。巴西仍然坚持纯粹的现收现付制度，随着人口老龄化速度加快，这给经济带来了极大负担，因此巴西也建立了自愿的养老基金作为补充。

全球金融危机和股市的跳水开始让很多拉美国家的政策制定者们质疑，将养老制度的安全置于投资性质的基金回报制度之上是否明智。阿根廷干脆在2008年11月采取了国有化养老金基金的行动，重新实行纯粹的现收现付制度，该国上世纪90年代曾经引入了现收现付和个人账户选择并行的双重养老金制度。

一项有效的养老政策必须从长远考虑，毫无疑问，拉美个人养老的投资性养老基金制度可以克服工龄的制约，将更高的收益普及到那些缴费不高的人。当然，这种体系不可避免地将收益与金融市场紧密联系起来，但大部分经济学家认为可以通过严格的规则防范和降低风险。

金融风险不可能被完全规避，但是传统公共养老金制度的政治风险一样也不可能被完全清除。这里所谓的政治风险，是指政治家们迫于经济压力缩减公共养老金的支出。随着拉美人口的老龄化和退休人员数量的飙升，这种风险将大大增加。

对拉美养老制度的最大担忧，是正规养老金制度覆盖的范围有限。拉美非正式的劳动力市场规模庞大，这意味着相当数量的工人无法按时向公共养老金体系缴纳费用。在许多国家，绝大多数工人到了退休年龄，只能领取为数不多的养老金，甚至没有养老金。他们必须依赖于社会救助，或者寻求传统的家庭资助体系的帮助，才能免于挨饿受冻。例如在巴西，有些地方只有12%～20%的人口享受某种形式的养老金。

如今拉美人还相对年轻，因此面对老年人高度依赖于社会资助的情况，还能负担和应对。但是到2030年或者2050年，老龄化问题越来越明显时，经济和社会成本将异常巨大。

拉美的养老问题和经济发展密切相关，然而令人担忧的是，虽然拉美地区近年来的宏观经济环境形势喜人，但是经济和劳动力市场的繁重规则依然制约了该地区的国际竞争力。许多专家指出，拉美国家普遍在人才方面投入不足，而这一点是东亚国家经济腾飞的关键。

不仅如此，拉美国家的非正式经济成分丝毫没有萎缩的迹象，甚至在一些国家仍欣欣向荣。同时，尽管贫困程度出现了好转，但是拉美国家历史上一直存在的高度不平等没有丝毫改变，即使该地区发展最快的经济体也是如此。

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