中国养老金之痛

中国经济导报

2011年10月01日

  中国

  关乎着数亿人生存与生活命运的中国养老金不仅潜藏着庞大的支付“缺口”，而且其试图彰显的福利保障功能面临着衰弱和式微的迹象。同时，受特定的制度所约 束，养老金的实际运行机制存在着明显的偏失与扭曲。因此，如果不能对养老金账户进行有效的充盈和启动微观管理机制的深度再造，中国养老金制度未来可能将难 以为继。
　　
　　巨大的“窟窿”
　　
　　
　　 诞生于1995年的养老金制度被视为是中国政府为应对人口老龄化的关键与核心之举。这一制度所设定的基本框架是，养老保险由社会统筹和个人账户两部分组 成，社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20％，个人账户则由职工个人缴费，缴费比例为个人工资的8％。数据显示，目前中国养老金缺口高达 1.3万亿元人民币。

　　 老龄化社会状态下老年人口的激增是撕大养老金缺口的重要力量。根据联合国教科文组织制定的标准，有资料显示，截止到2010年，我国60岁及以上人口达 1.78亿，占总人口的13.26%，其中65岁及以上人口接近1.2亿，占总人口的8.87%。必须面对的是，我国人口老龄化程度还将进一步加深。据国 家人口计生委估计，我国60岁以上老年人到2015年将突破2亿，而据中国社会科学院的预测，到2030年，中国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球 人口老龄化程度最高的国家。随着人口老龄化趋势的不断强化，养老基金的支付压力将越来越大。根据劳动和社会保障部提供的数据，到2025年我国城市养老金 的缺口将达到6万亿元，而按照世界银行的估算，从2001~2075年，中国养老金缺口可能达到9.15万亿元人民币。

　　 从目前来看，为了弥补每年养老金支付的缺口，自2003年开始至今的7年间，中央财政转移支付的资金已从当年的530亿上升至1646亿。而在2010年 中，地方财政对养老基金的补助超过20亿元的有辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、湖北和湖南等7个省市，其中上海市高达107亿元。
　　
　　最大的“庞氏骗局”
　　
　　
　　 应当说，将养老金的巨大“缺口”归因于现实社会中老年人的增加并不全面，中国企业以及政府特有的历史欠账也是撑大养老金缺口的重要因素。在养老金制度推出 之前，企业职工以低工资为代价享受了无偿分房、公费医疗等福利待遇，员工创造的大部分财富不是以基金形式进行积累而是以资本的形式直接进入到企业的投资与 生产过程，在国家昔日拿走了职工的“必要扣除”并且后来无法返还、同时职工原有的福利待遇在改革之后已经市场化（如住房的有偿货币化等）的前提下，改革之 前员工退休后就不再要求他们单独缴纳养老金，而其所领取的养老金则由后来参保的新人所缴资金来补充。由此就产生了中国养老金的“现收现付”模式，相应出现 了现有企业员工养老金账户“空转”的别致现象。著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼将这种现象讥讽为“最大的庞氏骗局”。

　　 “庞氏骗局”就是利用新投资人的钱来向老投资者支付利息和短期回报的一种投资骗术，虽然这一名称用在由中国政府架构的养老金身上的确有点不文雅，但确实能 够说明养老金未来脆弱的资金链条。研究发现，我国“现收现付”的养老金模式的有效运转是建立在这样一个假设基础之上的：劳动人口占总人口的比例大大超过退 休人员，缴纳的社保收入超过需要支付的养老金。因此，“老年赡养比”，即劳动年龄人口数与60岁及以上的老年人口的比率就成为决定一个国家养老金支付力量 强弱的关键因子。

　　 资料显示，我国人口赡养比目前为3?1，即3个劳动者抚养一个老年人，因此可以勉强维持现有老年人养老金的正常支取。但是，在老龄化逐步提高和退休职工迅 速增加的同时，我国的生育率（一个妇女生育孩子的数量）却出现了超出预料的下降。数据表明，中国的生育率在1970年是5.5，1980年为2.29，而 自1991年以来一直保持在1.8左右的水平，明显低于国际上认可的2.1的“更替水平生育率”（从长期来看可以维持人口新老更替的生育率水平）。据此， 中国社科院预计，到2015年中国会出现劳动人口供需的“刘易斯拐点”，每年会减少劳动力近800万，与此同时65岁以上的人口相应增加也是800万。无 独有偶，清华大学养老金工作室提供的数据显示，在2012年至2017年，中国14~64岁劳动人口开始下降，2035年65岁以上人口约2.94亿。在 劳动人口日趋锐减的情况下，赡养比将出现降低甚至恶化趋势。据专家预测，到2038年，中国只有2个劳动人口赡养1个60岁以上的老人，部分地区可能出现 “负赡养率”的状况，即一个60岁以下的劳动人口赡养1个60岁以上的老人。果真如此，“现收现付”的养老金模式必定难以为继。
　　
　　脆弱的保障功能
　　
　　 由于养老金现存的巨大缺口，而且这一缺口未来还要放大，除了人口赡养比恶化这一驱动因素之外，人们在思考着另一个问题：中国养老金的福利水平是否过高？对 此，中国人民大学人口与发展研究中心在刚刚完成的国家“211”工程项目《基于保障水平的基本养老保险制度分析和评估》的报告中明确推定：虽然我国养老保 险基金面临着巨大的支付压力，但中国退休人员的养老金远远低于制度设计的水平。

　　 应当说，与相关国家相比，受制于老年人口庞大的巨大约束，我国养老金占国内生产总值的水平并不高。资料显示，目前德国的退休金占GDP的10.3%，美国 养老金占GDP的9.4%，日本养老金占GDP的20%以上。而我国养老金只占GDP的4.3%。的确，考虑到食品价格高涨和医疗费用增加等因素，从 2005年起，国家连续6年提高企业退休人员基本养老金水平，目前全国月人均基本养老金达到了1300多元。即便如此，我国养老金的实际支出比例依然很 低。按照中国人民大学的研究结论是，目前养老金的实际支出比合理支出水平少1.24个百分点，养老金领取者试图通过养老金水平的提高从而达到提升生活水平 的效果微乎其微。

　　 养老保险替代率是衡量养老金福利水平的最重要标尺。所谓养老金替代率是指社会平均工资替代率，即一个人退休之后能拿到相当于社平工资多少的比例。在我国政 府推行养老保险制度的当年，目标替代率为60%左右，这一水平能保证必要的生活支出，然而，近年来基本养老保险退休金对在职职工平均工资的水平已经从 1997年的76%下降到了目前的47%。退休收入已经低于城镇居民收入，并且两者的差距越来越大，足以说明退休群体已经是最低收入人群，并且这一下滑趋 势仍在继续。

　　 与行政和事业单位的退休金相比，我们更能进一步发现企业养老金替代率的下沉程度。据中国社会科学院的研究报告，2000~2010年，机关和事业单位的退 休金年均增长15.08%和13.36%，而同期企业退休职工的收入年均增长仅8.37%。2010年年底，全国养老金平均水平为1300元，但公务员和 事业单位职工的退休金平均高达4000~5000元，因此，与只有47%的养老金替代率相比，公务员与事业单位在编人员退休工资的替代率高达 80%~95%。对比之下，中国的养老金福利水平不仅不高，而且还非常之低。
　　
　　制度环境下的偏失
　　
　　 仔细分析不难发现，无论是养老金制度的设定还是实际具体的运行都带有非常显著的中国具体经济制度和体制印痕，而在制度与体制存在着明显偏差与缺漏的基本前 提下，养老金的运行与管理必然出现这样或那样的偏颇与失准。

　　 城乡分割的“二元”经济是中国特有的经济制度。在这种制度下，公民分别被打上了“市民”和“农民”的标签，即便是进城务工的农村居民也标上了“农民工”的 特有称号。与“二元”经济制度相匹配，养老金制度的最初设定对准的是城市职工，即所谓的“城镇职工养老保险”。因此，很长时间以来，农村养老保险完全是一 块空白地带，直至2009年才启动新型农村养老保险制度。即便如此，目前60岁及以上的农村老人中仍高达80%以上没有被纳入养老金的保障范围，同时农村 老年人月取55元的养老金标准与全国的平均水平可谓天壤之别。

　　 除了城乡“二元”的宏观经济制度外，中国城市内部还存在着一个“次二元”的微观经济格局。在“次二元”体系中，城市职工分别被安排在“吃皇粮”的行政事业 单位和“吃市场饭”的企业之中。相应地，企业职工退休之后依靠领取养老金过日，而公务员和事业单位人员领取的则是退休金。由于养老金是以在职期间养老保险 缴费年限和缴费基数为依据同时综合考虑即期社会平均收入水平后计发，而行政事业单位的退休金是按照退休前员工工资补贴标淮和连续工龄计发，因此，前者的最 终所得必然由个人账户的缴费时间以及多与寡来决定，而后者的退休收入完全不受任何影响。这种“双轨制”的并行状况不仅引发了社会资源的分配不公和老年人老 年生活水平的严重不平等，而且导致了养老金制度的严重碎片化。

　　 与养老金城乡分割与城市内部分割受到同样诟病的还有强制入保并由国家统筹的养老金管理制度，而这种制度安排所产生的弊端同样与公有制条件下产权关系的模糊 直接关联。

　　 应当说，职工养老金是其劳动所得的货币收入一种形式，而其转换为这种形式的目的就是要取得投资收益，以提高未来生活的安全预期。但问题的关键在于，养老金 的托管机构是一个衣食无忧的国有社保机构，不仅养老金的投资收益与实际利益不存在任何联系，而且它不是养老金的最终所有者。这种被弗里德曼戏弄为“用他人 的钱办他人的事”的托管体制所产生的效率也不难想象。事实证明，最近5年，中国养老金账户的投资收益率不到2％，几乎是世界上最低的收益率，连官方账面上 的2.2%的物价增长指数都没有跑赢，养老钱实际处于贬值状态，而且就目前形势来看，随着养老基金规模越来越大，贬值损失也越来越大。特别令人忧虑的是， 由于所有者实际位置的空缺以及出资人的“搭便车”行为，缺乏监督力量的养老金还存在着被非法挪用现象，类似于“上海社保案”这样的惊天大戏可能还会上演。